工艺要求
《内蒙古自治区党委贯彻落实中央关于全面深化改革若干重大问题的决定的意见》解读之四
城乡发展一体化是解决“三农三牧”问题的根本途径。《内蒙古自治区党委贯彻落实〈中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的意见》(以下简称《意见》)提出,坚持城乡统筹发展，着力破除城乡二元结构，加快形成以工促农(牧)、以城带乡、工农(牧)互惠、城乡一体的新型工农(牧)城乡关系。这是自治区党委政府高瞻远瞩，跳出“三农三牧”，从我区发展全局角度，为农牧民构建平等参与现代化进程、共同分享现代化成果提出的制度保障。
理论上讲，农牧业和农村牧区的发展，离不开工业和城市的辐射和带动；同样，工业和城市发展，也离不开农牧业和农村牧区的支撑和促进。如果把农牧业与工业、农村牧区与城市割裂开来，生产要素不能自由流动和优化组合，公共资源不能均衡配置，那么农牧业和农村牧区的健康发展就会遇到极大阻碍；同样，工业和城市的健康发展也会遇到极大困难，城乡经济社会也就不可能实现全面协调发展。城乡发展一体化，就是把工业和农牧业、城市和农村牧区作为一个有机统一的整体，充分的发挥彼此相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的作用，特别是充分的发挥工业和城市对农牧业和农村牧区发展的辐射和带动作用，实现工业与农牧业、城市与农村牧区协调发展。
从实践上看，城乡一体化发展是由制约我区农牧业和农村牧区发展的深层次矛盾决定的。由于城乡二元结构的长期存在，导致农牧业增效难、农牧民增收慢、农村牧区基本公共服务水平低的问题长期未能得到一定效果解决，城乡差距扩大的趋势尚未得到根本性扭转。2013年，我区城镇居民人均可支配收入是农牧民人均纯收入的3倍，城镇居民人均消费支出是农牧民的2.6倍。农村牧区仍有260万左右的贫困人口，农村牧区饮水不安全，村庄不通公路、通电等现象依然存在。农村牧区义务教育生均经费、人均医保支出、低保标准、合作医疗补助标准、社会养老保险补助水平等都明显低于城镇。必须加大统筹城乡发展力度，促进城乡之间资源双向流动、优化配置，推动城市基础设施、公共服务等不断向农村牧区延伸，逐步缩小城乡发展差距，这是有效解决“三农三牧”问题，推动农村牧区全面建成小康社会的根本要求。
历史形成的体制分立、管理分治、发展分隔的城乡分离的二元结构造成了二元的产业政策、投资政策、消费政策、财税政策和金融制度。城乡分离的二元体制逐步的提升了商品市场和要素市场的交易成本，形成了城乡之间经济要素自由流动的壁垒，对城乡之间公共资源配置、收入分配、经济发展等方面表现出消极影响。可以说，城乡二元结构已成为制约城乡发展一体化主要障碍，一定要通过深化改革来破除。
随着我区工业化和城镇化深入发展，大量农牧民转移到非农牧产业和城镇就业，农村牧区承包权主体同经营权主体发生分离，农牧民土地承包经营权分权设置越来越呈现出实践必要性。但由于受到种种因素的制约，农村牧区土地流转仍处于较低层次，流转范围较窄，规模较小,流转形式比较单一，范围比较狭窄，不能适应现代农牧业发展的需要。
城镇居民购买的房屋具有完整产权，可以抵押、担保、买卖，农牧民自己在宅基地上合法建造的房屋却不具有完整财产权，不能抵押、担保，也不能出售到本集体经济组织成员以外。企业获得的国有土地使用权能够适用于抵押、担保等活动，农牧民拥有的集体土地使用权不能用于抵押、担保等活动。农牧民对农村牧区集体资产拥有所有权，但这些权利在经济上缺乏有效的实现形式。财产权利的不足，严重制约农牧民财富的培育、积累、扩大，制约农牧民财产进入社会财产增值体系、信用体系、流动体系，制约农牧民同城镇居民在经济权利上的平等。
目前我区城镇化面临的主体问题是人口城镇化明显滞后于城镇空间的扩展。400万左右进城务工的农牧民工，由于户籍限制无法在城市安家落户，难以与城镇职工同工同酬，长期游离在城乡之间，合法权益不能得到充分保护。加快内蒙古新型城镇化进程，重点不在城市建设，而是需要对现有的相关制度进行改革和创新，扫清人口城市化的制度阻碍。特别是诸如土地、户籍、就业和社会保障，教育和公共医疗以及住房制度等等，都需要从城乡一体化发展的背景下进一步改革和完善。
一方面，家庭经营是农村牧区经营体制的基础，涉及千家万户农牧民的切身利益；另一方面，农牧户分散经营特征，小规模分散经营与农畜产品大市场存在很明显的矛盾，这两方面的特点决定了农牧业经营体系改革的复杂性。为此，《意见》要求，坚持家庭经营在农牧业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等一起发展的农牧业经营方式创新。也就是说，创新的主要途径就是要在依法维护农牧民土地草牧场承包经营权的基础上，赋予农牧民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，充分的发挥集体经营、合作经营、企业经营在规模、效益、技术、市场等方面的优势，通过流转、入股等方式，推动提高农牧业生产经营的集约化、专业化、组织化、社会化水平。这一创新，是对农村牧区基本经营制度的丰富和发展,能够有效推动农(牧)地制度由土地所有权和承包经营权“两权并行分置”向所有权、承包权、经营权“三权并行分置”发展，优化农村牧区土地所有、占用、使用、收益权能在不同主体之间的分布，更好坚持集体对土地的所有权，更好保障农牧户对土地的承包权，更好用活土地经营权，加强完善农村牧区土地权能和权益关系，提高农地牧地资源配置和生产经营效率。《意见》特别提出鼓励农村牧区发展合作经济,发展规模化、专业化、现代化经营，并提出了具体扶持措施。
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日期 : 2024-07-03 
