自然资源一体化治理是实现自然资源治理体系与治理能力现代化的可行路径。在治理语境下，当前自然资源治理存在“要素化”“分割式”与“命令型”困境。自然资源一体化治理，是将自然资源视作一个整体，以自然生态空间为单元，统筹多元力量协同共治的治理模式，能有效应对以上治理问题。自然资源一体化治理虽具备丰富的理论基础与现实条件，但其落实落地仍需相匹配的法律形式与制度内容予以保障。一方面，要加快自然资源立法体系化进程。另一方面，需通过自然资源统一规划、全链条治理与综合执法制度的构建，实现一体化治理中的治理要素整合；借助有效的合意模式、组织制度与动力保障，推动政府间在一体化治理中的协同合作；完善提升公众参与效能和推进市场机制发展的制度内容，促进形成一体化治理中的多元参与格局。

　　科学的治理模式是保障自然资源可持续利用的关键。山水林田湖草沙是一个生命共同体，各项生态要素之间是相互依存、能量转化和物质循环的和谐共生、动态平衡关系。自然资源统一于ECO之中，整体性地成为ECO的有机组成部分，自然资源治理效果也关乎生态系统质量与稳定。党的二十届三中全会通过的《中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）强调继续“推进国家治理体系和治理能力现代化”“健全生态环境治理体系”，而自然资源是生态环境的重要组成部分，加强自然资源治理已成为新时代中国愿景。我国当前自然资源治理对自然资源的系统联系、区域联系回应不够，在治理对象、治理范围、治理方式等方面均有不足，未能充分体现制度理性与自然理性的统一。为应对现实问题，中央政策不断深化自然资源治理要求。2022年，自然资源部印发的《关于加强自然资源法治建设的通知》提出，“明确自然资源管理的通用规则，实现自然资源立法从单要素向综合性转变”，体现出从治理对象出发的立法改进要求；2024年1月，全国自然资源工作会议提出要着力提升自然资源治理能力，坚持问题导向、系统观念，坚持面向基层、服务群众，丰富了自然资源治理理念。一体化治理是贯彻生命共同体理念的题中应有之义，蕴含着系统应对治理对象、统筹协调治理区域、综合运用治理方式等内容，能有效回应自然资源治理面临的复杂挑战。因此，本文拟在界定自然资源治理内涵基础上，从法学视角揭示现行自然资源治理困境，提出一体化治理的完善理路，并探讨具体的法律保障与制度因应路径，以期裨益自然资源治理体系与治理能力的更大提升。

　　治理与管理是容易混淆的概念，对自然资源治理内涵的分析，需建立在对管理与治理的区分界定基础上。“从政治学角度看，管理是指国家行政机关运用国家权力对社会公共事务进行计划、组织、协调、控制的活动。”在这一意义下，国家行政机关作为管理主体，社会则是被管理的客体，强调国家行政机关对社会公共事务自上而下的管控，表现为单向的、刚性的、静态的状态。因此，自然资源管理指的是国家行政机关采取各项行政手段，对自然资源开发、利用、保护等来管理的综合性活动。

　　相较于管理，治理是一个更宽泛的概念。现代治理理论发轫于20世纪90年代的欧洲，有许多机构和学者尝试对治理定义进行研究。其中比较有代表性的是全球治理委员会在《我们的全球之家》研究报告中的定义：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”国内学界也不乏对治理含义的讨论。例如，有学者觉得，治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序、满足公众的需要，它是一个上下互动的过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。有学者通过考察当代中国治理概念的运用演进历程，分析认为治理强调国家、社会、公民对公共生活的共同治理，治理主体包含国家部门、社会组织、社区组织、非公有制企业等；治理除采取行政、法律手段和方法外，更多强调平等、沟通、协商，具有合作包容特点；治理的层级是扁平化的，其权力流向是双向或多向的互动。综合国内外观点，治理能够理解为公共部门、私人部门等多元主体通过不同方式对公共事务展开互动治理的动态过程。基于此，自然资源治理应体现多主体、多手段、多层次、多维度的合作与协调，包括强调国家、企业、社会组织、公众等多元主体参与；综合发挥法律、市场、社会等多种手段作用；形成国家层面到地方层面，再到个体层面的多层次组织架构与操作规制；协调经济发展、生态保护、社会公平等多维度的利益关系。可见，自然资源治理是对管理的升级与优化，但也包括了上文所说的自然资源行政管理活动。总之，自然资源治理是指国家机关、市场主体、社会主体通过法律手段、市场机制、社会参与等多种方式对自然资源开发、利用、保护等进行共同治理的过程。《决定》指出要“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化”，自然资源治理作为国家治理现代化的重要内容，其完善应坚持在法治框架内展开。

　　在治理语境下，当前的自然资源治理存在将作为系统整体的自然资源分解成不同要素、不同区块，分别进行治理的状况，呈现出“要素化”“分割式”与“命令型”困境。

　　“要素化”治理是指区分不同自然资源要素类型进行治理。我国自然资源类型多样，不同自然资源的性质、用途、分布及开发利用难易程度等有明显差异，早期自然资源治理是由不同职能部门依据资源要素类型分别开展。这种方式虽有一定治理成效，且能降度成本和行政成本，但也代表着放弃了整体治理带来的系统效益，同时也放任了单要素治理引致的负外部性。“面对种树的只管种树、治水的只管治水、护田的只管护田，乃至同样的土地利用局地空间，可能被耕地保护部门认定为耕地、被湿地保护部门认定为湿地、被水利部门认定为水域空间等，这些顾此失彼或者‘盲人摸象’从而造成生态的系统性破坏的破碎治理难题”，整体治理成为自然资源治理的时代需求。国家自然资源行政管理体制改革体现了这一要求。2018年，国家土地管理部门、林草管理部门、海洋管理部门等进行合并，组建自然资源部，从部门整合角度促进了自然资源整体治理。然而，由于我国自然资源部门分治的渊源复杂，具体的治理工作展开仍未充分回应整体治理需求。

　　第一，自然资源规划体系散乱。规划是自然资源治理的重要依托。我国在土地、矿产、森林、草原等资源要素方面形成了较为成熟的规划体系，但也形成了规划林立的基本结构。虽然自然资源主管部门承担国土空间规划职能，但当前“多规合一”改革还没完成，国土空间规划无法统领全部自然资源规划内容，现行立法也缺乏对不同自然资源规划衔接的统筹安排，容易诱发不同自然资源在空间上交叉、重叠的现象，从而引起自然资源治理冲突。例如，据统计，青海省某县林草重叠面积约为 304 万亩，造成资源确权困难、生态效益补偿受限等问题。而且，我国通过“主体功能区划”与“三线一单”（即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）设置，形成国土空间综合整治、分区管制的基本格局。自然资源用途管制作为其中重要内容，也体现出从单要素治理向自然生态空间整体治理的转型。但在组建自然资源部前，自然资源用途管制因部门分治影响而自成体系。现在仍缺乏对各项自然资源的综合规划和管制安排，造成不一样空间分区的交叉重叠，且自然资源用途管制仍重视单要素总量控制，忽视整体资源结构引导。

　　第二，自然资源治理逻辑失调。现行立法缺乏将相互联系的自然资源联结起来的链条式综合治理逻辑。当前，我国自然资源治理的法律依据分散在各自然资源单行法中，而多数单行法出台于自然资源组织机构调整之前，传统自然资源立法受到早期自然资源多部门分治结构影响，表现出部门立法特征。部门立法影响下，各单行法虽均涉及自然资源开发、利用、保护内容，但由于自然资源综合治理逻辑尚未形成，不同自然资源治理的业务逻辑之间缺乏衔接性认识。土地资源通常被认为是其他自然资源的重要载体，其他自然资源需依存于一定区域的土地资源，并形成自然资源的空间分布与构成关系。然而，土地资源治理与其他资源治理的体系衔接不到位。例如，政府管理之下，设施农业占用林地，在林业资源管理方面属于制度盲区。由此，不同自然资源的分类治理应建立在综合治理逻辑基础上，用综合治理目标促进不同自然资源治理的相互衔接、彼此配合。

　　第三，自然资源执法权限分散。现阶段，国家对自然资源领域的行政违背法律规定的行为，仍存在不同部门分别执法的状况。根据《土地管理法》规定，对违法占用、使用耕地，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，执法主体为自然资源主管部门与农业农村主管部门；《森林法》规定，对滥伐林木行为，由各级林业主管部门进行行政处罚；《水法》规定，由水行政主任部门或者流域管理机构对擅自修建水工程等行为进行行政处罚。可见，针对不同自然资源，行政执法主体仍有区别，虽能发挥不同部门的专业优势，但在应对体现系统关联性的自然资源问题时，这种执法模式的作用有限。另外，资源与环境是一体两面的关系，但自然资源执法与生态环境执法的功能配置衔接不足。例如，违法的土地开发利用行为，不仅涉及土地资源破坏问题，也会产生土壤污染问题，而针对这两项问题，执法主体也不相同（后者由生态环境主管部门负责）。

　　“分割式”治理是指将自然ECO分割为不同区块（行政区划）进行治理。根据现行自然资源领域立法，我国自然资源治理主要以行政区划为单元，实行条块结合、以块为主的属地治理体制，但忽视了自然资源治理的空间一体性。自然生态空间往往与行政区划边界不统一，以行政区划为边界的治理难以处理自然生态空间内的自然资源跨域性问题。以流域空间内的水资源治理为例，我国尝试过相应的综合治理手段，即建立流域综合管理机构，但该机构的职能并不完备。例如，长江水利委员会主要履行水利开发、工程建设和防灾减灾等职能，并不拥有水量与水质、地表水与地下水统一管理的权力。自然资源组织机构调整后，虽然大多数用途管制的手段、工具和政策都集中到自然资源主管部门，且政策协调的重点从横向的部门之间转向纵向的不同层级政府之间，但僵硬的行政区划安排仍制约跨域性自然资源治理。从自然资源行政管理体制设计来看，自然资源部门采取省级以下半垂直管理形式，市县自然资源局人事权归上一级自然资源部门管理，但是其财政预算仍然来自同级政府，业务上没办法真正独立。块块分割的属地治理之下，完整的自然生态空间被区隔开来，客观上阻碍了跨区域自然资源治理需求的兼顾，造成跨区域自然资源利用效率低、邻界区域资源利用的污染问题“三不管”、上下游地区的资源利用恶性竞争等诸多问题。

　　此外，“分割式”治理也不利于实现自然资源治理区域外部性效应的内部化。我国大部分自然资源归于国家所有，即全民所有，这部分自然资源具有较强的非排他性和非竞争性，在不一样的区域供给过程中有可能会出现“搭便车”现象，从而在使用的过程中产生“公地悲剧”。而且，自然资源治理效果往往具有外部性特征，意味着其影响可能跨越地区界限。然而，在属地治理之下，跨区域自然资源治理成本通常由单个区域负担，对其他区域产生的正外部性效应很难在地方层面完成内部转化。这种情况下，地方自然资源治理的成本收益会出现不对等偏差，不仅损害地方治理积极性，也难以驱动地方政府协作。地方上区域协同治理实践已经深入多项领域，生态环境领域的区域协同立法尤其受到重视，但相关立法仅能涵括自然资源治理的部分内容。例如，云贵川三省协同制定《赤水河流域保护条例》，专章规定“资源保护与利用”内容，虽涉及矿产、水、渔业等多类资源，但多为“禁止性”规定，缺少资源开发利用的跨域合作治理事项。因而，仍需加强跨区域自然资源系统性治理保障。

　　“命令型”治理是指以行政“命令—控制”为主要方式的自然资源治理。自然资源治理需立足于对社会ECO的认知，传统社会经济系统与现代社会生态系统均具有互动性，但二者存在本质区别，后者更体现出互动主体间相互依赖性、互动环节不可分割性和互动影响的复杂性。随人类活动的介入加深，社会生态系统的不确定性持续不断的增加，体现出非线性、突发性、复杂性、动态性特征，自然资源治理的单一行政规制路径亟须向多元共治路径转化。国家虽已认识到这一问题，但具体应对依然滞后。

　　一方面，自然资源治理的公众参与保障不足。“一个高度复杂的社会的整合，是无法以系统家长主义的方式，也就是绕开公民公众的交往权力而实现的。”在复杂社会生态系统内部，自然资源治理需重视多元主体参与。在法律层面，由于自然资源综合法缺失，公众参与自然资源治理的统一性制度无法落实，在相关自然资源单行法中，公众参与的条款稀缺且粗疏。例如，用“个人”一词对《水法》进行检索，共涉及11条，但所有条款均为义务性或责任性规定，并未涉及公众参与的授权性规定。《草原法》虽有所提及，但也仅在第五条原则性规定了公众的监督、检举和控告权利。而且，在现行全民所有的自然资源资产委托代理机制下，各级地方政府既是全民所有的自然资源资产所有权实际行使主体，又是管理主体，面临“运动员”与“裁判员”身份重叠问题。作为全民所有的自然资源资产所有者的社会公众参与度低下，且由此引起的政府过度干预，也会阻碍市场机制的有效运行。不过，在某些涉及自然资源治理的地方立法中，已有对公众参与保障的积极探索。国家公园作为实现自然资源科学保护和合理规划利用的特殊场域，如《云南省国家公园管理条例》明确要求县级以上人民政府应当通过采取社区共管等方式，鼓励当地社区居民参与国家公园的保护，体现出对公众参与的重视。然而，统一的上位法依据的缺失，将始终影响公众参与自然资源治理的权利保障与实质效果。

　　另一方面，自然资源治理的市场机制规定缺陷。实际上，我国自然资源治理已走出完全的行政一元规制状态，开始强调市场机制作用。而且，国家通过自然资源资产产权制度改革明确了自然资源资产使用权财产性权能，提升了自然资源资产产权安排的完整性与稳定性，促进了资源资产价值转化与配置效率提升。但是，由于法律规定滞后，市场机制作用于自然资源治理的功能较难充分显化。首先，我国尚未建立统一的自然资源开发利用市场准入规则，而不同自然资源开发利用的市场准入规则差异较大。例如，《矿产资源法》等设置了较高的矿业权市场准入门槛，但海域使用权的市场准入仅有2001年《海域使用管理法》第27条第2款的原则性规定，具体准入要求不完善。其次，虽然国家已建立起相对完备的自然资源有偿使用制度，但大多数自然资源的定价由政府控制，交易价格不能真实反映自然资源资产的价值与稀缺程度。例如，土地一级市场由政府垄断，证券交易市场不完善，特别是农村集体土地价值的法律保障不足，土地流转不畅。最后，自然资源资产的增值收益分配也深受行政权力主导的影响，不利于形成完备的市场秩序。从集体土地征收制度来说，与传统单一的“原用途 + 产值倍数法”相比，2019年修订的《土地管理法》提出了“区片综合地价”补偿方法，虽提高了补偿标准，但本质上仍是“政府指导价”，补偿价格不足土地出让金价格的十分之一。

　　自然资源一体化治理是构建于自然资源治理基础要求之上的新型模式，该模式将自然资源视作一个整体，以自然生态空间为单元，统筹多元力量协同共治，能有效应对自然资源治理的现实困境。自然资源一体化治理包含自然资源的一体化与自然资源治理的一体化两层含义。

　　自然资源的一体化，指向对各资源要素的统筹考虑，以及将自然资源治理置于一个完整的自然生态空间中进行。从自然观来说，自然资源是自然界中天然形成或生成之物，其组成、结构、功能、边界和地域分布等都具有自然的客观属性。自然资源的客观性首先体现为整体性与系统性。“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。”各类自然资源彼此依存、紧密联系，相互耦合形成不可分割的整体。自然资源治理需考虑各资源要素间的功能联系、价值联系等，从单要素治理转向自然资源全要素多功能的系统嵌合治理。而这一认识实际在自然资源配置中已有体现，随着自然资源资产产权制度改革深入，自然资源资产的要素化配置慢慢地发展为整体性配置。另外，自然资源的系统性以空间为基础。生物资源、水资源、土地资源等，虽有较明显的地带性分布规律，但各资源要素往往统一于不同空间结构内。自然资源治理需加强空间自我认知，要以客观的自然资源赋存空间（自然生态空间）为单元，而非以人定的行政区划空间为单元，即自然资源空间一体化。

　　基于自然资源一体化认识，自然资源治理需实现治理主体、治理方式等的一体化重塑。从行政管理的内部构造来说，自然资源一体化治理需转变自然资源行政管理的权力结构与职能配置，锚定自然资源全要素系统治理目标，将分散的部门力量予以整合。以自然生态空间为单元的自然资源治理，则需以地方政府协同为核心，语义层面的协同是指多方主体为了共同的目标而协作，自然资源区域协同治理则包含共同的治理目的与协作的治理形式两层含义。共同的治理目的能指导区域性自然资源治理的利益协调、价值统一，协作的治理形式需保障不同地方间可以在法律和共识规则框架内沟通互动，通过协商方式解决共同的问题。

　　另外，自然资源一体化治理需综合采取法律调整、市场调整与社会调整手段，后两项应着重补强。一体化治理需要市场机制介入自然资源治理的各个阶段，并在资源配置阶段发挥决定性作用。当前，我国土地资源、海域资源等仍高度依赖行政配置手段，资源利用效率未能充分的发挥，仍需加快市场配置资源的决定性作用落实到位。决定性作用下的市场不再是政府调节市场，而是依据市场规则、市场行情报价和市场之间的竞争自主地配置资源。为应对市场失灵问题，一体化治理下，自然资源市场配置需与政府管控相结合，以政府严格管控为前提，增强风险意识。而且，自然资源治理具有公共利益导向，一体化治理也要改变私主体仅作为被规制与制裁对象的传统模式，建立健全自然资源社会治理机制，引导社会公众有序、有度、有效地参与。当然，所有调整手段都须在法律范围内进行，防止治理权的滥用和异化。

　　第一，整体性治理理论。20 世纪 90 年代末，以佩里·希克斯为代表的学者对新公共管理运动的负面功能进行批判，认为新公共管理的碎片化治理形式会造成部门间转嫁问题、机构间项目冲突、服务目标冲突等一系列问题，并提出整体性治理理论以应对以上问题。整体性治理以整体、协作的理念整合公共治理资源，强化政府行政目标的权威性和统一性，消弭政府部门之间信息沟通与行政目标的障碍。整体性治理以协调和整合为核心理念，协调是为了消除不同组织间的矛盾和问题，解决认识上的问题；整合则是要求各种组织在行动上能够从整体性局面考虑，在行动上达成一致。传统自然资源治理面临治理职能分散、治理资源配置不均衡等问题。而自然资源一体化治理，不仅需要将自然资源视为一个整体，且由于自然资源的公共性特征，对其治理也需从公共事务治理角度强调治理资源的整合、治理效果符合公共需要。整体性治理理论能强化一体化治理的理论根基。整体性治理以公共利益为导向，能推动府际间、区域间对跨界性自然资源治理形成价值共识，使各区域政府利益共享、责任共担，推动府际关系、区域关系由无序竞争转向有序合作，提升自然生态空间内自然资源治理的整体效果。而且，整体性治理能加快政府职能转型，通过种种纵向、横向的协调机制，能增进部门间政策融合，为公众提供无缝隙的服务，更好地服务于自然资源领域的公众需要。

　　第二，协同治理理论。现行自然资源治理虽也主张发挥市场机制、社会参与作用，但不同治理方式的关系不明晰，事实是市场机制未充分融入治理中，而在多数治理环节，社会参与很难介入、效果不佳。传统政府管理遵循的是自上而下的“命令—控制型”单一路径，倾向关注“单个场景”下的自然资源治理问题，易产生“一刀切”治理现象。譬如，在空间布局实践中，管理上往往采取便于操作的自上而下“一刀切”的边界控制标准，忽视了空间重叠问题，会损害产权主体权益。而且，社会生态系统的复杂性决定了自然资源治理可能涉及政府、企业、社会公众等多个利益相关者，需要治理规制对不同主体利益诉求与治理意愿形成回应。引入协同治理理论，能优化自然资源治理模式。协同治理理论主张政府、企业、社会公众等多元主体在参与公共事务治理时的协同与合作，以实现治理效能的最大化。协同治理虽突破了传统政府单一主体治理的局限性，但也承认政府主导的核心作用。有学者觉得，在协同治理中，政府职责在所有的领域发挥宏观调控作用，政府要为市场运行和社会持续健康发展提供稳定的政治和法律环境。也有学者觉得，协同治理范式下，其他主体的行为要以政府为中心，各项活动须受制于政府的强制性权力。这也与我国当前自然资源治理仍需发挥政府主导作用的现实需求相契合。因此，在协同治理理论指导下，自然资源治理能在政府主导下，形成政府管理、市场机制、社会参与的互补效应，从而拓展自然资源治理策略，适应不一样治理需求。同时，协同治理重视系统的自组织性，指系统由无序转向有序的功能或过程，而共享共荣的利益关系是系统自组织的内在驱动力。协同治理理论的嵌入，也能促进自然资源治理的多元利益协调与公共利益最大化。

　　总之，以上理论的单一应用，无法从根本上处理自然资源治理困境；而自然资源一体化治理是综合以上理论，并结合国内实际进行的适应性转化，这些理论的丰富内涵能为自然资源一体化治理提供必要的理论支撑。

　　以自然生态空间为单元的自然资源治理工作安排，为自然资源一体化治理提供了一定制度准备与规范基础。从确权制度来看，党的十八届三中全会提出要“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间统一确权登记”的改革思路。随后，相继出台的《不动产登记暂行条例》《自然资源统一确权登记办法（试行）》与《自然资源统一确权登记暂行办法》实现了对不同资源权属登记的统合，统一各资源要素登记与自然生态空间登记。有学者指出，自然资源统一确权登记呈现双重客体的嵌套式构造，在整体的登记单元层面，以特定生态关联结成的自然生态空间为确权登记客体。由此，自然资源确权登记由“分散的资源”转向“统一的空间”，高度彰显山水林田湖草沙生命共同体理念，体现了对自然资源整体生态功能价值的保护，能成为自然资源一体化治理的根基。从监测制度来看，国家探索数字化赋能自然生态空间一体化监测，能促进实现自然资源一体化治理所追求的自然理性与制度理性统一的目标。2023年12月，中央、国务院发布的《关于全方面推进美丽中国建设的意见》明白准确地提出要“加快数字赋能”“健全天空地海一体化监测网络”。2024年2月，自然资源部印发的《自然资源数字化治理能力提升总体方案》指出，“天空地海网”一体化自然资源监测网络已经初步建成。在信息技术工具助力下，面向一体化治理的自然资源监测制度已有重要基础。

　　另外，我国格外的重视自然生态空间保护立法，在相关立法内容中，蕴含着自然资源一体化保护、修复等治理要求。中央立法层面，如《长江保护法》《黄河保护法》是我国流域生态空间保护专门立法，两法的内容虽侧重治水，但均提出对流域空间内的土地资源、森林资源、草原资源、生物资源等的统筹保护与系统修复要求；地方立法层面，各地“国家公园法”相继问世，部分立法的制度设计与一体化治理理念形成响应。例如，《三江源国家公园条例（试行）》不仅从统一确权登记、统计调查、一体化监测等方面作出自然资源一体保护规定，也通过特许经营制度、国家公园管理机构权责设计等创设国家公园自然资源综合治理要求。

　　传统自然资源立法模式滞后，对一体化治理理念的贯彻落实形成阻碍，亟须体系化矫正。我国自然资源立法采取横向上以单行法立法模式为主、纵向上以分散式立法模式为辅的形式，形成横纵联结、规模庞大、内容复杂的法律体系。但呈规模化的自然资源法律体系并不代表自然资源立法体系的完备。据前文所述，现行立法缺乏对不同自然资源进行联结的综合治理逻辑。同时，同一自然资源可能被多部法律所调整，庞杂且衔接性不强的法律内容也加剧法律适用难度，会影响一体化治理的进程。例如，《土地管理法》《城乡规划法》《森林法》《草原法》等均涉及土地资源治理内容，调整范围上有交叉，可能会引起同一块土地资源同时受多部法律调整，削弱了法律适用效率、效果。法律体系化具备外在体系的形式理性与内在体系的价值融贯性特征，前者体现为内容全面性、规范一致性与逻辑自洽性，后者强调各种规范的目标一致。体系化立法路径能为一体化治理的模式转向提供法律保障条件。

　　一方面，从法律内在体系来说，以价值融贯性实现自然资源立法的内在体系设计。“法律和法治实践离不开价值导向，法律规范自价值判断转化而来，是事实性与规范性的互动，以其强制性、可普遍化的特点实现规范对行动的指引。”安全、公平、秩序、效率应构成自然资源立法的价值体系。第一，安全价值。总体国家安全观的提出与《国家安全法》等法律的切实回应，使得安全价值作为独立且重要法律价值的意义呼之欲出，且资源安全的基础性地位也得到确立。根据《国家安全法》第21条规定，资源安全指向“保障经济社会持续健康发展所需的资源持续、可靠和有效供给”，资源安全价值与经济安全、生态安全、科技安全、国防安全等联系密切，蕴含自然资源永续利用、国家发展、社会稳定等多方面要求。第二，公平价值。该价值在自然资源开发利用环节均应得到体现。自然资源立法应保障所有主体在自然资源开发利用法律关系中的地位平等，不仅应平等保护自然资源开发利用的私人利益，也应保护自然资源的生态价值。同时，在自然资源资产产权的市场交易过程中，应保障交易机会与结果的公平。第三，秩序价值。秩序意味着行为的稳定性与可预测性，自然资源开发、利用、保护等应在有序、合法的框架内进行。基于此，需清晰界定国家、集体、个人对自然资源的权利义务边界；确保自然资源合理分配以维护社会秩序稳定；通过对自然资源开发利用行为的监管约束与一系列保护的方法的施行，以维持生态系统平衡。第四，效率价值。自然资源的有限性与稀缺性决定了效率价值在自然资源立法中的主体地位。效率价值指引下的自然资源立法应体现自然资源配置、开发利用与治理程序效率。具言之，立法应考虑如何通过市场机制、行政调控等方式实现自然资源最优配置；考虑怎么促进自然资源高效开发利用，减少资源浪费与开发成本；考虑怎么优化行政许可、行政执法等程序，避免不合理的行政干预。自然资源一体化治理的法律转化，需将应然层面的法律价值体系转化为实然层面的立法内容。具体包括使自然资源立法目的承载以上法律价值保护目标、确立相应的法律原则（保护优先、权属法定、高效开发、合理规划利用、开源节流、系统修复等）等。

　　另一方面，从法律外在体系来说，为解决自然资源立法分散化问题，需加快“自然资源基本法”的出台，统筹对各自然资源单行法的体系衔接。“自然资源基本法”以自然资源整体为对象，对自然资源治理中的根本性、基础性问题进行规定，弥补立法空白与缺陷，将一体化治理理念嵌入自然资源基本制度设计中（详见下文），并保证各项制度的协调统一。另外，法典化通常被认为是法律体系化的高级形态，虽然生态环境法典已被列入中央立法计划，但现有研究仅就自然资源保护问题纳入生态环境法典基本达成共识。这项立法研究未能充分响应自然资源一体化治理的完整结构，并不能最优实现自然资源治理体系与治理能力的提升。自然资源问题有独立性与体系性，未来，可进一步探讨自然资源领域的法典化编纂。

　　第一，自然资源统一规划制度。自然资源统一规划不是简单地将各类规划予以整合，而是要建立起一种“总—分”结合的规划体系，避免规划间的彼此孤立。本文建议，规定编制自然资源综合性规划与专项规划两大类，以综合性规划为纲领，囊括各类资源要素，系统模块设计自然资源领域的各项任务，专项规划大致上可以分为土地、林业、矿产、湿地、草原等，是综合性规划的细化、实化。一方面，从综合性规划来说，亟须将实践探索转化为制度依据。有学者分析，我国《“十四五”自然资源保护和利用规划》是自然资源综合规划的“破冰”，体现了我国自然资源治理与国际接轨的趋势。此后，各地积极做出响应，陆续编制省级“十四五”自然资源保护和利用规划，为自然资源综合性规划的制度设计创造丰富实践经验。自然资源综合性规划应以人与自然和谐共生、自然资源的可持续利用为目标导向，规划内容要以安全、公平、秩序、效率等价值为引领，对自然资源开发、利用、保护、回收、修复等多环节进行统筹谋划，实现对自然资源全生命周期的规划。而且，综合性规划能引导自然资源整体结构上的用途管制安排，形成规划一体化、管制一体化。另一方面，从专项规划来说，不同资源要素的规划应在保持不同规划特色的前提下，强化不同规划间的衔接体例。由于国土空间的资源载体特征，所有资源规划均要以空间规划为底色，明确各自然资源专项规划的空间规划属性，从空间上谋划不同规划间的软性连接。回应自然资源治理的动态化要求，综合性与专项规划均需进行动态更新。要加快探索将自然资源规划纳入国土空间规划体系中，推进国土空间规划对不同资源集约节约利用与系统保护的空间规划统筹与协调。

　　第二，自然资源全链条治理制度。自然资源一体化治理是一项复杂的系统工程，需要树立全生命周期意识，实现全要素、全场景、全过程的自然资源全链条一体化治理。自然资源全链条治理，包括四个层面与三个阶段，前者表现为自然资源全要素管控、全空间覆盖、全业务贯通、分层级治理，后者具体包括前期的资源本底调查、中期的开发利用治理、后期的修复管护监督。从四个层面来说，全要素管控即强调系统思维，实现自然资源整体治理和高效利用；全空间覆盖要求治理范围不局限于特定区域或地块，而是涵盖自然资源存在的所有空间维度；全业务贯通意味着治理理念贯穿自然资源的发现、获取、开发、利用、修复、回收等全部过程；分层级治理则体现在根据区域经济社会持续健康发展、自然资源类型和利用阶段等的不同，采用差异化治理策略，这一功能可通过国土空间规划中的主体功能区划与“三线一单”设定来实现。而且，对治理过程可设立明确的阶段性任务，以彰显自然资源一体化治理的有序性要求，实现治理的有机闭环。由于不同自然资源的价值功能差异，在自然资源全链条治理逻辑下，仍要对不同自然资源分类施策，但要弥补不同自然资源治理衔接的空白与不足规定。例如，土地资源治理需最大限度地考虑水资源、森林资源、矿产资源等开发保护需求。数字技术发展也有助于落实这一方案，依托自然资源综合性数字化调查，全面把握各类资源数量、质量与分布情况，能为不同自然资源治理的业务协同提供基础数据支持。

　　第三，自然资源领域综合执法制度。生态综合执法制度改革能推进自然资源领域的综合执法，但为提升执法效能，也要促进自然资源专项执法协作。随着生态综合执法制度改革深入，2020年生态环境部发布的《生态环境保护综合行政执法事项指导目录（2020年版）》将22项自然资源执法事项纳入其中，体现改革向自然资源领域拓展。有学者分析，将自然资源领域的执法事项统筹到生态综合执法事项中，有利于执法者统筹兼顾自然资源权益与生态环境利益、控制好对自然资源国家所有权行使限制的“度”、克服执法依据多样与执法主体多头而导致的自然资源执法困境。在自然资源一体化治理中，可引入生态综合执法制度，通过立法确立生态综合执法部门在自然资源领域的执法权和行政处罚权，厘清自然资源主管部门与生态综合执法部门的权责边界，加强生态综合执法队伍的自然资源执法素质培养等。但是，生态综合执法无法覆盖自然资源治理的全部内容，自然资源领域的执法协作，也需结合其他部门的职能优势。例如，2023年、2024年，湖南省分别发布《关于建立湖南省自然资源监管与审计监督协作联动机制的意见》《关于建立健全自然资源领域督察执法联动协作机制的意见》，旨在调动审计、公安、司法等部门在自然资源执法中的优势力量，与自然资源主管部门协同互补。鉴于此，需进一步通过立法厘清自然资源主管部门与其他能够发挥协助作用的部门的执法权限，及时作出调整不同自然资源领域的执法主体规定，完善有关部门在信息共享、部门协作、执法联动等方面的规定。

　　治理虽然包含主体多元化的含义，但在应对跨域性问题方面，政府的资源与组织优势突出。“在协同治理下，政府并不是‘浓缩’或者‘孤立’为‘某一个’治理主体，而是在各个辖区中被‘分散’或者‘打碎’成多个平等的治理主体。”针对自然资源跨区域治理，不同辖区间的政府更易通过对话形式连接起来。而在政府协同基础上也更易建立起专业的对话机制与平台，引导多元主体参与。

　　第一，明确政府协同的合意模式。2022年修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》与2023年修订的《立法法》规定，省市两级人大及其常委会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。立法协同能成为政府间行政权力协同的重要保障，但是自然资源领域问题不能完全通过协同立法来解决。根据2023年修订的《立法法》对地方立法权限的规定，省级人大及其常委会的立法权在“不抵触”上位法前提下不受限，而设区的市级人大的立法权限明确限制为城乡建设与管理、生态文明建设、基层治理等。其中，“生态文明建设”立法权限是由2015年《立法法》中的“环境保护”立法权限发展而来，但其内涵与外延不清晰。从目的解释来说，“生态文明建设”立法权限理应包含原“环境保护”立法权限。自然资源的破坏通常会造成环境恶化，因此，自然资源保护可以被解释为环境保护范畴。但自然资源开发利用经营等内容尚无法明确解释为“生态文明建设”立法权限内容。鉴于此，自然资源领域的协同立法应强调在省级层面的探索，处理跨市际问题可发挥政府间行政协议的治理优势。政府间行政协议具有高效性与灵活性，可以对除区域间政治敏感问题、法律保留事项外的多数问题协商处理。因此，可建立“政府间行政协议 + 协同立法”的政府协同合意模式。当然，要逐步确立缔结政府间行政协议的规范依据，完善缔结程序、内容、纠纷解决机制等。

　　第二，建立政府协同的组织制度。在整体性治理理论指导下，自然资源跨区域治理要通过有意识的组织设计，建立起整体运作的组织架构，以克服目前地方政府间跨区域治理的组织松散化问题。一方面，探索自然资源跨区域治理的府际联席会议形式。联席会议作为我国府际合作的重要组织形式，已在实践中展现出较强的协调效能。在该形式下，可定期召集各相关区域的政府部门，就共同关心的自然资源治理问题进行讨论，协调不一样的区域的自然资源治理目标与行动计划。此外，自然资源治理工作不仅依赖自然资源主管部门，还需获得其他有关部门的支持与配合。例如，生态环境主管部门、农业农村部门、交通运输主管部门等在生态保护、环境治理、土地利用、基础设施建设等工作领域会对自然资源治理工作产生重要影响。政府间联席会议可在自然资源主管部门牵头下，吸纳有关部门共同参与，以确保影响自然资源治理的多个领域问题都能得到充分讨论，以实现更高水平的协同与联动。另一方面，鉴于联席会议形式相对复杂，难以频繁召开，因此还需进一步探索建立自然资源跨区域治理的常态化协作平台。跨行政区共设机关因具备组织稳定性、高效执行力等优势，在多地得到实践探索，如上海市与浙江省共同设立的洋山保税港区管理委员会，江苏省、浙江省和上海市共同设立的长三角一体化示范区执委会等。借鉴实践经验，可探索建立自然资源跨区域管理委员会。但为解决共设机关的合法性争议，尚需加强中央组织立法保障，明确规定县级以上地方人民政府能够准确的通过区域自然资源治理的实际的需求，共同设立自然资源跨区域管理委员会，负责统筹区域间与自然资源治理相关的事务，具体职能可涵盖日常事务的协调处理、决策执行的监督评估、信息采集与分享等。

　　第三，强化政府协同的动力保障。政府协同的动力来源可从外在动力与内在动力两个层面做多元化的分析。一方面，外在动力保障可依靠利益共享实现。对共同利益的认知乃是地方政府合作意愿产生的前提,从区域利益中分享到具体地方利益，政府协同治理才能有强大的外在动力。自然资源领域的区际利益共享，可从利益分配与利益补偿两项制度展开设计。从利益分配来说，如针对流域水资源治理，不同地方政府的协同要从治理成本的公平负担的角度考虑，在具体领域的财力配置中突出合理性。但由于水资源开发与使用形成的行政事业性收费缺乏横向关系的调节功能，阻碍流域水资源治理的政府协同。为此，应当建立针对自然资源跨域治理所形成利益的协调机制，可由自然资源跨域管理机构具体负责。同时，建立相应的利益纠纷解决机制，省际地方政府的利益纠纷由中央政府协调解决，省内市际地方政府的利益纠纷由省级政府协调解决，跨省市际地方政府的利益纠纷可由各省级政府共同协商解决。从利益补偿来说，自然资源治理的区际利益很难实现均等化，总会发生一方治理成本大于治理收益的情况。具有外部性特质的自然资源治理，需由获益地区对作出特别牺牲或付出代价的受损地区的利益减损进行补足。自然资源治理的区际利益补偿不限于传统的生态保护补偿，需要拓宽补偿外延，规定对因自然资源治理产生的发展利益受损予以补偿。另一方面，内在动力保障可通过相应考评制度实现。2019年4月，中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》精确指出，要建立科学合理的自然资源资产管理考核评价体系，但未充分考量跨域性自然资源资产管理内容。为提升自然资源政府协同治理的积极性，需突破以行政区划为单元的政府考评制度，将体现跨区域自然资源治理效果的指标纳入考评标准中。例如，优化自然资源资产离任审计制度设计，增加要求主要领导干部在任职期间对跨区域自然资源资产的开发利用、ECO保护和修复等事项负责。

　　第一，完善提升公众参与效能的制度内容。公众作为全民所有的自然资源资产所有权主体，加强公众参与治理的制度保障，是健全所有权权能的重要表现，也是限制行政权力膨胀异化的关键手段。本文认为，需将公众参与制度纳入自然资源法的基本制度体系，优化公众参与自然资源治理的权利体系，包括知情权、参与权、表达权、监督权等，并健全公众参与的配套措施。具体而言：首先，信息公开与透明。信息公开是公众参与的前提，应当要求政府与有关部门定期公开自然资源管理的相关信息，比如自然资源开发利用规划、自然资源资产配置方案、自然资源资产负债表等。其次，多样化的参与渠道。除传统的听证会、咨询会外，应当充分的利用现代信息技术，建立自然资源治理的线上参与平台，允许公众可以围绕自然资源资产定价、收益分配等具体利益性内容表达意见。再次，强制性的意见反馈。“公众参与的意义在于公众的意见应受到决策部门的尊重，公众的意见必须得到决策部门的反馈。”自然资源治理关涉社会公共利益保障内容，需保证公众的实质参与，建议规定自然资源主管部门应当立即处理，建立科学的意见采纳与反馈机制。最后，监督与评价。实际上，“地方政府对自然资源资产监管的职权和责任属于《宪法》赋予，与委托代理制度之间没有依据关系”，分部门设置自然资源资产所有权人和监管权人的条件仍须深入研究。当下，加强对政府监管的外部监督是有效途径，如明确公众对政府履责行为的监督权利，并将公众监督效果纳入政府考评体系。

　　第二，完善推进市场机制发展的制度内容。为推进面向自然资源一体化治理的市场机制发展，可从市场准入、市场定价、收益分配和政府服务监督等制度内容着手。首先，明确自然资源开发利用的市场准入规则。建立统一性的自然资源开发利用市场准入制度，但为了适应不一样自然资源的特性，建议分类设置市场准入清单与负面清单，明确市场准入条件、方式与程序。另外，自然资源（尤其战略性资源）发展的国际形势容易变化，为保障国家资源安全，市场准入规则应体现灵活性，根据国内、国际形势变动适时调整。其次，健全市场化的自然资源资产定价规则。定价是市场配置自然资源的关键。我国也不断探索自然资源的市场定价形式，如 2024年水利部印发的《用水权交易管理规则》规定交易价格由交易主体协商确定或通过竞价形成，明确了市场定价的主要地位。进一步地，建议将市场定价作为自然资源有偿使用制度的核心内容。由于不同自然资源资产的市场化程度不一，部分自然资源的市场定价条件不成熟，发挥政府指导作用，更能充足表现自然资源本身的内在价值与自然资源资产的全民性。因而，建议将自然资源的市场定价与政府指导价格相结合，后者主要发挥在协商定价过程的参考作用。再次，设计市场化的自然资源资产增值收益分配规则。自然资源增值收益是自然资源产权资本化的体现，自然资源产权主体因其拥有的权利能合理分享自然资源增值收益。政府权力边界的恣意扩张，造成政府权力贯穿自然资源资产产权流转与增值收益的全部过程，阻碍市场配置自然资源的作用发挥。为此，在明晰产权基础上，需确立自然资源资产增值收益的市场化形成与分配规则，通过市场博弈分享自然资源产权的资本化收益，分配环节需调节好政府与产权主体的分配比例。以土地为例，土地用途管制和规划管理是土地自然增值的基础，国家应依据土地管理者身份参与土地开发增值收益分配。最后，落实政府对市场机制形成与发展的服务与监督功能。自然资源一体化治理目标下，政府调整与市场调整能发挥优势互补的功能，发挥政府的公共服务职能，也能推进市场机制的建立。有研究认为，“现代行政已由‘公共权力’走向‘公共服务’，行政主体已非单纯的行使公权力的主体,而蜕变成公共服务的提供主体”。因此，可鼓励政府提供财政资金支持、政策支持，推动自然资源资产交易平台建设；在政府引导下加快自然资源资产交易市场自治规则形成；赋予政府作为自然资源资产交易纠纷处理主体地位；等等。同时，通过落实政府对市场的监督与预警、加强对违法违规者的制裁等，能规范市场秩序，抑制市场失灵问题。

　　自然资源治理是国家治理体系的重要场域。应基于对自然资源的系统联系性、空间整体性认知，转变自然资源治理理念，寻求自然资源一体化治理的模式转向。自然资源一体化治理，强调治理对象的要素整合、治理单元的空间重构、治理方式的多元融合，能促进解决自然资源治理困境。但是，作为一项基础不算深厚的创新模式，自然资源一体化治理的推进需依靠必要的法律保障与制度赋能。法律保障方面，应对存在内容庞杂、衔接不足的自然资源法律进行体系化调适。制度赋能方面，则需完善基于要素整合、政府协同、多元参与的制度保障。然而，从法治化视角出发，本文研究仍有不足，自然资源一体化治理还需立足“立法—执法—司法”的整体法治框架，而立法模式如何展开，司法工作如何响应，以及不同法治手段如何形成治理合力等问题，有待进一步研究。