本文首发于2024年10月26日-27日在北京举办的第十五届中国破产法论坛。本届论坛由中人民大学法学院、中国人民大学破产法研究中心、北京市破产法学会、北京破产法庭共同主办。论坛组委会对本届论坛提交的论文进行汇编整理和专业遴选，并汇编成册，供参会者分享。

　　“执”“破”管理人作为辅助机构，是“执破融合、执破一体”机制的核心,事关“执破”程序能否实现深化改革，事关偿债程序能否实现高效公平，事关市场救治和出清体系能否实现有效运行。鉴于上述原因，笔者提出建立与人民法院“执破”一体化团队类似，并提供辅助配套服务的“执”“破”管理人一体化机制。

　　探讨“执”“破”管理人一体化机制之前，首先应了解执行中的强制管理人与破产中的破产管理人法律地位、职责范围等方面的区别。

　　《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》（以下简称《强制执行法（草案）》）第133、134、135条，立法首次出现强制管理人概念，对管理人的主体资格、部分职权有所规定,但过于简略,且该草案已终止审查。目前，在立法层面上，对于强制管理人未提供具体规定及适用指引，在司法实践中，基层法院也没有相应的强制管理人名录，但是各地基层法院在执行程序中实行强制管理已有较多实践，作为配套核心制度，执行强制管理人立法未来终将定局。例如案例1：S法院受理申请执行某物业公司一案，被执行人因债务纠纷银行账户被S法院冻结、扣划后仍有部分债权无法清偿，但该被执行人下辖大量商铺、广告位，每年有固定租赁收益入账，但因权属特殊，无法通过拍卖、变卖方式执行。为快速解决案件，S法院决定参考破产管理人制度，指定强制管理人对物业公司财产收益强制接收、管理，并要求强制管理人协助S法院查清被执行人财产情况、运营被执行人抵押财产、催收应收账款、配合S法院财产处置，通过将执行的强制管理机制和破产的管理人机制融合贯通，最大限度保护各方主体的权益，实现“保企业+保债权+保民生”的多重司法保障。

　　由上述案例，综合我国基层法院司法实践以及其他几个国家强制管理人制度来看，执行中的强制管理人需要接收、管理被执行人财产及收益，需要辅助人民法院对被执行人动产、不动产、应收账款等各类资产进行清产核资、处置变现、制定分配方案等。上述职责范围，与破产管理人部分职责重合，破产管理人同样需要接收、管理债务人财产，清产核资后制作变价方案、分配方案，提交债权人会议表决通过后对资产进行处置、分配。

　　执行和破产都是债务清理程序，破产程序相当于一块海绵，吸纳了很多个案的执行。执行程序仅对个案当事人负责，遵循单一清偿、先到先得原则，强调个别债权人的足额清偿；破产程序则对全体债权人负责，遵循概括清偿、顺位清偿原则，强调禁止个别清偿、偏颇清偿。从破产角度看执行，某一种意义上，执行的程序目的恰恰就是破产所禁止的个别偿、偏颇清偿。

　　由此可见，破产程序中的管理人职责，除了和强制管理人的接管、调查等职权重合以外，还要对债务人全面清产核资，重点调查债务人有无涉及《企业破产法》第31、32、33条等规制的撤销行为、禁止行为并进行追收，重点调查债务人及其股东、实际控制人等有无侵占资产、挪用资金、违规担保和债务加入等行为并追究经营失范赔偿责任。除前述职能外，破产管理人还需要召开债权人会议，研判债务人有没有重整价值，代表债务人参加诉讼等等，履职过程贯穿整个破产程序。

　　对比破产程序，执行程序中启动强制管理以及指定强制管理人辅助法院工作，适用场景严谨苛刻，一般只有在债务人财产有持续收益，但无法处置或处置困难情况下才会启动强制管理，例如案例2：C法院某执行案件中，指定强制管理人对被执行人财产实施管理,对外签订合同、收取租金等。同时要求强制管理人：维护不动产良好状况、确保功能正常使用；监督承租人依法合理使用,不得破坏性利用；每季度上报收支报表；委托公证，对租赁合同、不动产出租前和强制管理结束后的状态等进行公证。由此可见，执行程序中的管理人职责，重点在于维持被执行财产的良好状态，最多稍稍扩展至调查被执行人财产情况、出租运营财产、催收应收账款等辅助执行法院的财产处置工作。

　　如前所述，执行程序偏向个别清偿，破产程序偏向集体概括清偿，但程序内核逻辑都是为了清理债务，确保债权人的合法权益得以实现，两者在不同阶段以不同方式处理债务清偿问题。执行程序主要通过查封、扣押、拍卖等执行措施，清偿个别债务，而破产程序则通过全面清产核资、归集归并债务人所有财产，按清偿顺位公平清偿全体债权人。两者在债务清理功能上高度一致，即都是为实现债务清偿和维护市场秩序，本质上都承担着市场救治和出清的功能 。故“执”“破”管理人一体化运行符合两个程序的核心目的。

　　基层法院“执破融合、执破一体”机制的推动，立保审执破部各部门分工壁垒逐渐打破，在司法程序任意环节发现企业可能具备破产原因都能及时预警，及时移送破产审查，从而避免无谓的成本支出和资源浪费。但是司法部门一体化运行，更需要完善作为辅助机构的管理人的相关制度进行配合，法院担任监督和指导角色，管理人负责具体执行事务，如“执”“破”管理人机制未相互衔接、一体化运行，就好比人类仅有大脑而无四肢躯干，“执破融合、执破一体”机制浮于表面，所以“执”“破”管理人一体化是司法实践需求的必然导向。

　　“执”“破”管理人分属不同司法程序的辅助机构，履职目的和职能范围均有差异，尤其是在暂无法律依据的情况下，如何将强制管理人制度与破产管理人制度衔接，避免管理人之间履职冲突，使二者一体化运行在司法实践中发挥其应有效用，尚有诸多问题亟需解决，有必要通过深刻剖析加以认识。

　　现行法律体系中，《强制执行法（草案）》首次出现强制管理人概念，但该草案已终止审查，立法层面对于执行程序中的强制管理人相关规定仍是空白。法律没有明文规定情况下，人民法院很难突破法律框架和程序规则，在执行程序中引入管理人制度。

　　《民事强制执行法（草案）》涉及管理人的条文仅有三条，且适用场景狭窄，条件限制在不动产不宜变价或没办法变价的情形，规定强制管理人仅能占有、管理不动产及收益。就立法背景和司法实践来看，强制管理人制度的设立，是为了配合解决“执行难”，但是，不动产无法处置的案件仅占海量执行积案的很小部分，如果未来立法仍是沿用该三条规定内容，无法完全发挥强制管理人作为辅助机构的功能效用，仅能视为除拍卖、变卖以外，执行程序中增加了一种执行措施，即委托强制管理人来管理不动产、获得收益，对于解决“执行难”并无实质性作用，对于建立“执”“破”管理人一体化运行机制更无裨益。

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法司法解释》）第四百九十二条规定，经申请执行人同意，人民法院可以将被执行人难以处置变现的财产交付申请执行人管理，同时，还加了一个限制性前提“且不损害其他债权人合法权益和社会公共利益”。也就是说，执行立法和司法实务都认识到，适用强制管理、由申请人担任强制管理人至少应当消除债务人、其他债权人的疑虑。但是，从执行程序“先到先得”、个别清偿原则来看，将产生一系列问题，诸如能否消除各方疑虑，或者申请执行人过失恶意管理不善导致财产贬损该如何正确地处理等等。简而言之，申请人担任强制管理人，“既当裁判员又当运动员”，无法取信他人。对比《最高人民法院〈关于审理企业破产案件指定管理人的规定〉》，破产法规定破产管理人的任职主体不得与债务人有利害关系。

　　可以看出，上述民事诉讼法相关规定并非强制管理人制度的真正内涵，如果强制管理人主体资格就此限定为个案债权人，在忠实勤勉、公证公平方面必将被债务人、其他债权人诟病，更是从立法层面就与破产法的管理人制度基本要求相悖，将会阻碍“执”“破”管理人一体化机制有效衔接。

　　类似法院执破部门的分工壁垒和制度割裂。试想一个场景，执行法院与破产法院不是同一法院，执行程序中的强制管理人履职完毕后，执行案件转入破产程序，由破产管理人接管债务人财产和营业事务。但因执行与破产的管辖法院不同，破产管理人对强制管理人的工作成果知之甚少，仅凭移送案卷无法窥探经过执行强制管理后债务人企业的现状。如破产管理人向强制管理人要求调取、询问执行程序中的履职情况和债务人企业情况，因强制管理人已经履职完毕，积极性较低，有很大的可能性不予配合；如向执行法院申请调取、询问，由于并非执行案件的强制管理人，有很大的可能性被予拒绝。最后，破产管理人往往需要从零开始调查。

　　由此可见，不能建立“执”“破”管理人工作衔接机制，诸多查人找物、清产核资、评估询价、债权债务清理等同质化工作将严重重复，荒度时间和人员，最终可能会引起债务人财产因冗长的司法程序消耗殆尽。

　　如上文所述，《民诉法司法解释》《强制执行法（草案）》对涉及强制管理人的职权规定过于简单，仅对债务人不动产管理经营、获取收益用以分配给债权人，且无法和破产管理人进行相对有效对接。“执”“破”管理人一体化机制，就是强调执行中的强制管理人制度核心必须从单纯的“债权人保护主义”升级至“债权人、债务人、第三方的多方权益保护主义”，将强制管理人从个案清偿的辅助者转变为概括清偿的实施者，从被执行人资产调查开始，到资产的管理处置、追收应收款，与债权人谈判、调解等，由此一来，部分职权将与破产管理人职权严重重合。因此，为避免同质化重复性工作造成不必要的时间成本和经济成本，“执”“破”管理人一体化机制设计必须尤为关注该项问题。

　　构建“执”“破”管理人一体化机制，将执行程序中的强制管理人、破产程序中的破产管理人进行制度衔接设计，有效配合人民法院“执破融合、执破一体”的司法创新。构建“执”“破”管理人一体化机制，重点是解决定义主体资格和职权范围的问题。

　　我国《企业破产法》已经趋于成熟，破产管理人的主体资格不用过多赘述，一定要重视强制管理人的主体资格规制。参考域外国家相关经验：1.德国在无特殊情况下一般会选任债务人作为强制管理人对农业性质的土地来管理，主体资格主要考虑管理人需对资产经营有较高的专业度和熟悉度，以确保债务人资产的保值、增值，且管理人还需向司法机关缴纳一定保证金以担保资产不受损失。2.日本和韩国则对管理人主体资格不加以限制，但需由申请执行的债权人推荐并提出书面申请，该类制度则是着重体现出“债权人利益保护主义”。

　　参照已经终止审查的《强制执行法（草案）》相关规定，可担任强制管理人的主体资格为合乎条件的个人或组织；参照最高人民法院《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》（以下简称《指定管理人规定》），律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构或合乎条件的个人可以编入管理人名册。根据上述两部法规/草案，能够准确的看出，立法倾向性意见对管理人主体资格不做限制。但是，《指定管理人规定》第23、24、25、26条规定了利害关系履职回避情形，即对个案中担任管理人的条件作出限制，以确保管理人履职的公正公平公允。

　　综上，促进“执”“破”管理人一体化运行，确保制度运行中的协调性、系统性、整体性，强制管理人主体资格应当参照破产程序的管理人制度，即对担任强制管理人的主体资格不做限制，但对个案中存在可能会影响管理人履职的机构或个人予以排除。

　　“执”“破”管理人一体化，是为了将执行程序的个别清偿有效衔接破产程序的概括清偿，终极目标提高债权清偿、实现优先救治。为达成以上描述的目标，一体化机制设计应当包含以下职权范围：

　　结合上述案例，一体化机制也要求“执”“破”管理人在履职过程中，对被执行人、债务人及其资产处置区分情况、区分程序处理，“以执助破”“以破促执”。

　　自最高人民法院2016年提出要基本解决执行难的目标，大量执行案件以终本程序结案，但仍要求各地中级人民法院需定期对终本案件继续排查，并未从根本上解决无财产可供执行案件的问题。例如案例4：S公司为高科技轻资产企业，主营业务为系统程序设计，本身无不动产、设备、车辆等传统资产。疫情前，该企业经营状况良好，业务遍布全国各地，三年疫情影响，多地封控，很多项目现场不能派驻人员，项目延期交付、实施周期变长等问题导致现金流紧缺，公司通过银行贷款、担保借贷等方式对外大量举债，最终资金链断裂，被多家金融机构、百余名职工等众多债权人起诉、执行，银行账户被封，企业经营彻底瘫痪。执行法院在摸排“执行难”案件中发现，该企业仅有巨额账载应收账款，并无实物资产可供变现分配，决定“执转破”。但是启动破产程序之前，必须对被执行人是不是具备破产原因作出调查，由于应收账款的调查、催讨困难，更不可思议的是百余名职工涉稳涉众，具体工作周期长、难度大而且专业性极强。执行法院引入“预管理人”，对被执行人进行资产调查、债权债务清查、应收账款催讨。最终，“预管理人”辅助执行法院出具调查结论：被执行人账载资大于债的原因是存在大量账载应收款项，应收款项载体都是双务合同，由于被执行人经营瘫痪、履行违约，不仅不存在应收未收款项，尚且产生大量违约赔偿或有负债，已经严重资不抵债、具备破产原因，故引导启动破产程序，一下子“消灭”百余件被执行案件。

　　由此可见，目前审执分离的司法现状下，“执”“破”管理人一体化是引导启动破产程序，解决“执行难”的出路之一。作为第三方中介机构，管理人没有法院部门之间的分工壁垒，又因第三方机构身份确保中立性、公正性，在执行程序中可与执行法官、债权人、债务人等多方主体对话、沟通、协调并开展工作，能够极大提升执行程序、破产程序高效衔接。

　　“执破融合、执破一体”作为打破传统司法实践的创新改革机制，有着融合司法程序各阶段性功能、健全市场挽救和出清体系的优势，但也应看到，相关配置如“执”“破”管理人制度等仅有制度框架并未细化流程等，缺乏可操作性。前文基于推动“执破一体”机制落实见效的考量，对执行中的强制管理人和破产程序中的破产管理人主体资格、职能范围等方面做剖析，着重论述“执”“破”管理人一体化运行的障碍及完善路径。构建“执”“破”管理人一体化机制必将在推动企业救治、提升司法效率、维护市场经济秩序中发挥更重要的作用，这不仅是我国破产法领域与执行法领域的重要进步，也是对现代化法律实践中“执破一体”新路径的有力探索与实践创新。